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最完整的国际金融监理沙盒介绍:立委跟金管会快来看,勇敢修法给

专利改变 2020-07-16

最完整的国际金融监理沙盒介绍:立委跟金管会快来看,勇敢修法给

在看完台湾金融科技监理沙盒 (下简称「监理沙盒」) 的立法方向后 ,相信各位一定很好奇:那其他国家的立法模式又有什幺不同?个别存在着怎样的立法特色呢?让我们继续看下去。

监理沙盒在国际间的发展

提到英式风格的事物,大部分人可能会联想到英式下午茶或英伦风的穿搭,但其实监理沙盒的出现,也是不折不扣的英伦产物。

据统计,目前通过监理沙盒立法的国家或地区共有四个——英国、新加坡、澳洲、香港。这些国家或地区的共同特色,主要有二:

一、均属于世界前十大金融中心或其所属国(伦敦排名第 1、新加坡第 3、香港第 4、雪梨第 8);

二、全都是英国或其前殖民地。这样的立法趋势,当然不是单纯出于巧合,那是什幺让英国成为金融科技的领头羊呢?

英国在历史上给人的印象除了是最老牌的民主国家之外,另一个人们应该牢记的英国特色是:从 17 世纪以降,英国一直都是世界金融发展的橱窗。从光荣革命开始,英国不遗余力地带动产业创新,世界最早的公司东印度公司、世界第一的专利权授予制度,到现在的监理沙盒, 在在显示出英国绅士复古又不失典雅的装束下,藏着一颗前卫及颠覆的心灵 (这看披头四打哪来的,便可窥见英国人骨子里搞怪的灵魂)。

英国重视创新的商业文化,也随着英国人横渡大海,在远东的香港、新加坡,还有遗世独立的澳洲大陆,扎下了根并开支散叶,持续影响着昔日英国属地的金融发展。

在前述各国的监理沙盒制度中,影响我们最大的当属英国与新加坡。从下表各位可以发现,上述四个国家中,英国是最早发展出监理沙盒制度的国家,其次是新加坡与澳洲,最后才是有东方明珠之称的香港。下面笔者将分上下篇依序简介这四个国家的监理沙盒制度,并简单比较这四国的异同,最后说明是什幺因素影响了它们的监理沙盒规範模式。

最完整的国际金融监理沙盒介绍:立委跟金管会快来看,勇敢修法给

(表一:国际监理沙盒制度发展时间轴)

英国模式

英国进入 21 世纪以来,就一直精準得抓着金融科技产业领域的发展脉动,为保持英国在金融服务业的领先趋势,英国金融行为监理总署 (Financial Conduct Authority,FCA) 率先研议监理沙盒的可行性,并于 2015 年成为世界上第一个推行监理沙盒制度的国家。英国的监理沙盒制度简介如下:

第一、英国欢迎金融业者或与金融业者合作的科技人申请进入沙盒试验;

第二、申请的準备期约十週,紧接着是大约 90 天的审查期。在审查期间,英国政府关心的重点如下:确认申请人所提的计画是否具有创新性、是否能使消费者获益、申请人确有进入沙盒的必要性、申请人已经完成试验準备。值得注意的是,在 FCA 招收第三梯监理沙盒试验申请的最新说明中, 特别强调申请人的总部必须位于英国,且英国境内必须有相当数量的员工 。

第三、在通过审核后,FCA 会跟申请人磋商沙盒试验期间的变数与预期试验结果,目前经核准的案件,试验期间多在 3 到 6 个月,在这期间,申请人可豁免现有特定金融法规之适用,但申请人也必须提出试验期间对客户的保护计画,并适当揭露相关资讯。试验完成后,再由主管机关跟试验者评估是否走出沙盒,并要求试验人提出实验成果报告。

新加坡模式

继英国之后,第二个推出监理沙盒的国家是新加坡,由于新加坡与英国同样都是金融服务业的重镇,加上当时可资比对的修法方式只有英国模式,所以新加坡于 2016 年 6 月公布监理沙盒的谘询文件 (Consultation Paper on FinTech Regulatory Sandbox Guidelines;后新加坡于同年 11 月发布正式文件 FinTech Regulatory Sandbox Guidelines) 时,被认为与英国的模式颇为相似,由金融管理局(Monetary Authority of Singapore,MAS)统筹办理监理沙盒相关事宜。

新加坡规範可申请进入监理沙盒试验的主体,与英国相似,都包含金融业者与非金融业者,初步审查期间为 21 天。在实质审查过程中,MAS 关注的重点也与英国类似,例如:MAS 也关注进入沙盒的申请人,离开沙盒后是否有兴趣在新加坡发展业务?试验的前景为何 ?

其次,在申请人通过审查后,新加坡政府将依据不同个案给予不同的试验期间,此点也与英国相同。而新加坡在试验期间,也跟英国一样,对试验者有相同的要求,例如:客户保护、资讯适当揭露、实验流程必须回报主管机关。 特别值得注意的是,新加坡还特别(此地无银的)点出试验者有防止洗钱及反恐的义务 (这里也可以看到新加坡为了摆脱过去被称为「洗钱天堂」恶名而做的努力 ……)。

最后,于试验期满后,除了让试验者可将产品上市或单纯终止试验外,还允许在试验期满前一个月,让试验者提出申请延长试验期间。这种弹性的安排,贯串了新加坡的监理沙盒制度,也反映了新加坡人为了做成生意,总能展现高度弹性的务实民族性。

澳洲模式

近年因应多元意识抬头和亚洲崛起,澳洲开始积极转型,与东协各国一起竞逐在亚洲区域之影响力,与新加坡几乎同时,澳洲证券投资委员会(Australian Securities and Investments Commission,ASIC)也在 2016 年 6 月发布了监理沙盒的谘询文件(Consultation Paper 260: Further measures to facilitate innovation in financial services),向各界(尤其是金融科技企业、金融服务提供者、消费者、消费者代表团体),徵求对其加强金融服务创新措施的意见。

之后,ASIC 也在同年 12 月发布澳洲监理沙盒的正式文件(Regulatory Guide 257: Testing fintech products and services without holding an AFS or credit license)。

澳洲大部分的国土皆为沙漠,过去作为罪犯的流放之地, 澳洲移民为求自立自强,也发展出如同美国拓荒西部之精神,更加勇于拥抱新事物,与其他国家相比,澳洲监理沙盒的主要特色有以下二点,对金融科技新创业者而言,这二点比起其他国家的制度,也是更具弹性的优点 :

第一,ASIC 依申请人提供的金融商品/服务种类,审查制度兼採「事前报备制」及「事前核准制」,让提供风险属性较低的金融商品/服务业者,只需要在开始业务试验前,向 ASIC 书面报备即可,不用历经漫长的申请、审查流程。

第二,即便是适用「事前报备制」的业者,在沙盒试验的期间也可不啰嗦直接一次长达 12 个月,只当需要延长试验期间时,才需事先向 ASIC 申请。

香港模式

香港,昔日英国女王王冠上最耀眼夺目的明珠,现在仍是亚洲与新加坡并列金融重镇的双璧之一。香港于 2016 年 9 月也跟进了新加坡,成为亚洲第二个拥有监理沙盒制度的国家。不过香港的监理沙盒制度并未如大家预想的,跟随其他国家的脚步,而是走出一条独具香港特色的道路。

而香港自回归中国以后,虽说与中国仍保持一国两制的微妙关係,但香港的金融制度思维确已渐渐渗入内地的色彩,秉持拿来主义, 以「摸着石头过河」这句中国前国家领导人邓小平的名言,最能形容香港版的沙盒制度 。

香港在沙盒制度中设计的诸多留白规範,正是香港人受中国影响,摸索前行的展现,在审查期间上,香港没有明确的规定,是否许可申请人进入沙盒试验的审查标準,也比其他国家模糊许多。在进入沙盒后的试验期间,香港则和新加坡一样,採个案认定。

虽然香港政府只允许香港本地的金融业者申请进入沙盒, 且适用者只限银行,号称是「银行界的监管沙盒」,使得香港的监理沙盒适用範围大幅小于英国、新加坡与澳洲 。不过香港推出监理沙盒后,实务应用的速度倒是很快,不仅在短短二个月内,已有银行透过沙盒试验生物认证与证券交易服务的技术,也有数间银行与香港政府商讨,透过沙盒来试验区块链及人工智能的应用。

而香港跟英国、新加坡、澳洲相同的点则在于,试验者在试验阶段还是要清楚界定试行範围及阶段、提出客户保护措施、风险管理措施、将试验流程回报主管机关,并在试验结束后回报试验结果,及决定是否将试验产品/服务上市。

看完前面四国监理沙盒制度的简介后,我们摘要做个比较表如下:

最完整的国际金融监理沙盒介绍:立委跟金管会快来看,勇敢修法给

(表二:各国监理沙盒制度比较表)

各国监理沙盒制度之「同」

看完表二后,各位可以发现各国的监理沙盒虽然都是围绕着「金融科技创新」此一核念,并赋予新创业者在沙盒试验期间可豁免部分现行法规管制的特权。但事实上,这种特权并不如想像中的毫无限制,各国在监理沙盒的防弊措施上,可是一点都不放鬆。

不论是英国、新加坡、香港、澳洲或是我国,都把一定程度的审查和消费者保护机制纳入沙盒运作的準则。可见对新创公司而言,纵然进入沙盒,也并非像穿上黄马褂一样,任何人都打不了你,不管是怎样的科技创新或创意,在「金融消费者/投资人保护」这把尚方宝剑面前,也得低头屈服。

另外,除台湾以外,其他各国对试验期间的规定都相当弹性,容许个案判定的空间,回过头来检视台湾,更令人担忧定死 6 个月+ 6 个月试验期间的妥适性。

各国监理沙盒制度之「异」

此外,各国监理沙盒制度也各自反映出彼此的不同。

以英国而言,海洋国家的传统富有向海洋冒险犯难的精神,多年的重商主义,世界上最早发展现代商业的几个国家之一,英国人明白制度和强化商业的决心,才是他们数百年如一日领先群伦的关键,例如英国极早发展出的证交所、国债、还有专利制度到现在的沙盒,才是伦敦常保商业之都的关键,而且多年在欧盟单一市场影响下,曾经最早的工业化国家,工业製造业以不复兴盛,英国更必须维持其金融业的领导地位,儘管英国的金融服务业有相当大的比例是靠大企业支撑,但认知到立国最重要的根本在于保持科技实验精神,因此英国在设计监理沙盒的时候,并没有忽略小公司获个人推动创意的能量,仍然海纳百川地仍然没有忘记让拥有先进技术的小公司加入,穷尽可能的蒐罗一切有助于推动变革的火种,反映出英国的商业文化。

而向来属于亚洲创新重镇的新加坡,长年处在各大势力之间,其国策十分富有弹性,新加坡的沙盒制度亦同,与英国一样都有延揽人才的需求,因此同样的也允许个别拥有创新技术者进入沙盒,在沙盒中创造许多增加弹性的制度如延长实验期间,但同时也强调,试验者既受惠于新加坡的监理沙盒,受试成果当然必须用于新加坡,这也反映出新加坡近年对于自己在亚洲贸易枢纽地位的重视,不论是克拉地峡运河的兴建,或是亚洲其他潜力运输枢纽的崛起,都让新加坡备感竞争。因而在鼓励创新的同时,并非大国的新加坡,更希望能够确保创新的成果能为新加坡所用。

相比英国与新加坡,澳洲虽属遗世独立的大陆,但这完全没有封闭澳洲吸纳金融科技的心。且恰巧正因澳洲没有太多渊远流长的强势原生文化,反而使澳洲像一片空白画布,能吸纳更多色彩。此外,做为由移民建立且地广人稀的国家,澳洲很自然的强调要吸纳人才,方能维护国家竞争力。反映在监理沙盒制度上,澳洲对金融科技新创业者更为宽容。但就算澳洲、英国、新加坡、香港同样都强调金融科技,遗世独立的澳洲,反而是四个里面走得最前的那个。如澳洲在沙盒制度的设计上,更直接开放让所有进入沙盒的业者,允许个人可以申请进入沙盒,以吸纳多元的人才带技术前来澳洲投资。不仅容许无须经历冗长事前审查流程,至少都可试验创新业务一年。这从 ASIC 的监理沙盒规範开头就详细阐述、归类澳洲金融科技新创业者遇到的各种困难,便可感受到澳洲政府对于扶持金融科技新创业者的用心。

最后,作为亚洲金融中心的香港,却截然不同,肇因于中英两大强国背后角力的影响,使香港特别崇尚大机构体,忽视个人的能动性,也或许是因为香港民间的新创风气,仍远逊于他国之故,相比对金融业的青眼有加,新创业者可谓是被遗忘的一群可怜人。但就银行而言,比起英国和新加坡精準设计进入沙盒的审核要件,香港在这部分却留下很多想像空间。这种先求有再求好,且大量留白的沙盒政策设计,也反映出香港承袭中国政府不把话说死,端看实验成果逐步调整、修正,「摸着石头过河」的中国风味。

结语:沙盒里能容纳多少想像,将取决于台湾政府怎幺去充实

讨论沙盒的口水已经很多,但在台湾讨论沙盒规範的过程中,除了模仿其他国家的规定之外,台湾政府有没有真正想过:希望透过沙盒将台湾的金融科技产业带向何方?我们有别于其他国家的产业文化特色在哪?明确的定位是什幺?好比英国与新加坡近几年特别重视区块链、身分验证等新兴技术,对金融机构服务提升的助力;澳洲政府在规划监理沙盒制度时,主要是围绕在「降低没有充足资源、经验的金融科技新创进入市场的困难」此一中心思想。这些都是制度上该先釐清的问题。

沙盒的本意是一个虚幻的实验空间,它可以趋近无限,也可以是个微小仅容芥子的空间,沙盒里能容纳多少想像,将取决于台湾政府怎幺去充实它。

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